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Por um regime de bandas fiscais

Publicado no Valor Econômico | Pedro Rossi | Nov 2014

Está posto no debate público a necessidade de um forte ajuste fiscal em 2015, supostamente necessário para recuperar a confiança dos mercados diante de resultados fiscais ruins, acobertados por manobras contábeis.

Diferente desse diagnóstico, esse artigo argumenta que o ajuste mais importante deve ocorrer no regime e não no resultado fiscal. Ou seja, a mudança relevante é o aprimoramento do regime fiscal que deve vir acompanhado do anúncio de metas críveis, transparentes e da reafirmação do compromisso com a sustentabilidade da dívida pública.

Há motivos políticos e econômicos contrários ao forte aperto fiscal.  Do lado político, o projeto da austeridade foi derrotado nas urnas e no debate eleitoral, enquanto os compromissos assumidos na campanha vencedora, como a expansão dos gastos sociais, são incompatíveis com uma forte retração do gasto público.

Já do lado econômico, há evidências que o forte ajuste fiscal de 2011 contribuiu para o baixo crescimento dos anos seguintes e, consequentemente, comprometeu a arrecadação. Ou seja, por conta da relação endógena entre gasto público e PIB, o ajuste fiscal de 2011 não só foi um freio ao crescimento, mas teve um efeito negativo nos resultados dos anos seguintes. Assim, outro pé no freio em 2015 seria um “austericídio” do governo recém-eleito, culpado duplamente por insistir no erro e arriscar mais um mandato de baixo crescimento.

Esses motivos não são impeditivos de um importante remanejamento fiscal que pode incluir, por exemplo, a revisão de parte das desonerações e o aumento dos gastos com investimento público.  Também podem avançar as propostas de reforma tributária cuja direção deve ser transferir o peso da carga tributária dos impostos indiretos para os diretos, o que torna a tributação mais eficiente para o setor produtivo e mais progressiva em termos distributivos.

Mas, por outro lado, há um claro esgotamento do atual regime de metas fiscais anuais e uma necessidade urgente do seu aprimoramento. O ponto central é a incompatibilidade desse regime com uma política fiscal anticíclica.  Ou seja, o problema está nas tentativas do governo de fazer uso anticíclico da política fiscal em um regime fiscal essencialmente pró-cíclico.

Por definição, o governo tem controle sobre a sua decisão de gasto, mas não sobre a sua arrecadação, que depende do crescimento econômico. Dessa forma, o estabelecimento de uma meta anual implica que o governo se comprometa com um resultado fiscal com base em uma expectativa de arrecadação, considerando um crescimento econômico estimado.

No decorrer do ano, o crescimento pode não se realizar conforme projetado e resultar em uma arrecadação menor do que a prevista, comprometendo o resultado fiscal. Diante disso, o governo pode: a) anunciar que não vai mais cumprir a meta, o que implica em um forte desgaste com o congresso e com a sociedade; b) não anunciar nada e, por meio de receitas extraordinárias, descontos e antecipação de dividendos, cumprir contabilmente a meta primária; ou c) tomar medidas adicionais para aumentar os impostos ou reduzir os gastos de forma a garantir a meta fiscal do período. Das três opções, as duas primeiras são péssimas para a credibilidade do governo e a última opção é a mais ajustada ao regime fiscal vigente, no entanto, é a pior dentre elas.

Em um contexto de baixo crescimento, a busca pelo cumprimento da meta fiscal por meio de uma política fiscal emergencial e contracionista retira estímulos à demanda agregada de uma economia já desaquecida e reduz ainda mais o crescimento econômico.

Da mesma forma, o regime fiscal brasileiro se mostra inapropriado quando o crescimento econômico é maior do que o projetado pelo governo. Nesse caso, o incentivo é para que o excesso de arrecadação se materialize na expansão do gasto público. Esse gasto adicional, ao impactar na economia já aquecida, pode gerar um excesso de demanda agregada e pressões sobre o nível de preços.

Em síntese, no regime de metas fiscais anuais, não somente o resultado fiscal é pró-cíclico, mas a busca pelo cumprimento da meta fiscal ao longo do ano acentua o ciclo econômico. Nesse sentido, as metas de superávit, definidas com objetivo de dar sustentabilidade à dívida no longo prazo, desconsideram o ciclo econômico e a relação de endogenia entre o gasto público e o crescimento no curto prazo.

Portanto, o regime fiscal deve ser aprimorado de forma  a neutralizar esse problema e conciliar o regime de metas com a gestão anticíclica da política fiscal.  Uma forma de fazer essa adequação consiste em instituir bandas para o superávit primário, similares ao sistema de metas de inflação, e assim estabelecer limites de tolerância para acomodar o ciclo econômico e as variações não esperadas na arrecadação tributária. A implementação das bandas compatibiliza o regime fiscal com o uso da política anticíclica, permite uma maior transparência e torna o uso de manobras contábeis desnecessário.

Esse regime pode ser complementado com metas de longo prazo que garantam a estabilização da dívida líquida.  Essa última orientação é particularmente relevante, pois o debate fiscal brasileiro geralmente inverte a relação de importância entre o objetivo final do regime fiscal (sustentabilidade da dívida) e o instrumento para atingir esse objetivo (meta fiscal).